Ionut Apahideanu [episod anterior si alte articole din rubrica Romania pe marea "tabla de sah"]

B.) ÎNTR-O COMPARAŢIE CONTRASTANTĂ, proiectul de lege iniţiat de cei şase parlamentari PSD se distinge în mod esenţial printr-o distribuţie mult mai echilibrată a competenţelor şi atribuţiilor diverselor instituţii implicate în relaţiile cu românii de pretutindeni. Mai exact, sistemul arhitectural preconizat pare unul bipolar, în care principalii actori sunt DRP ca instituţie distinctă înzestrată cu personalitate juridică proprie şi respectiv – şi firesc în lumina actualei coloraturi politice a instituţiilor statului – Parlamentul / Camera Deputaţilor. Consecutiv, proiectul PSD pare a răspunde mai adecvat în problema punctuală a relaţiilor cu RP principiului separaţiei puterilor în stat, între trinoamele instituţionale Guvern – DRP – Centrul “Eudoxiu Hurmuzachi” pe de o parte, ca subsumate şi asociate puterii executive şi Parlament – Congresul RP – Congresul RP ca subsumate şi asociate puterii legislative.

Ca “autoritatea competentă din România pentru aplicarea, respectiv coordonarea prevederilor legi” (art. 6(1)), Departamentul pentru Românii de Pretutindeni se constituie ca instituţie publică cu personalitate juridică, subordonată Guvernului şi coordonată de Primul Ministru (art. 6(3)). În plus, faptul că departamentul este condus de un ministru delegat, care în baza rangului său poate participa la şedinţele de guvern (spre deosebire de secretarul de stat care ar conduce DRP în formula propusă de proiectul MAE) pare a răspunde mai bine importanţei deosebite care este conferită la nivelul discursului oficial din România relaţiilor cu românii de pretutindeni. Concret, ca atribuţii, DRP:

• sprijină testarea cunoştinţelor de limba română şi, dacă este necesar, dovedirea calităţii de membru al unei organizaţii reprezentative a RP, realizate la sediul misiunii diplomatice sau oficiului consular al României din statul de cetăţenie/reşedinţă (art. 5(1)-5(2));
• colectează şi stochează informaţiile transmise de misiunile diplomatice şi oficiile consulare cu privire la îndeplinirea condiţiilor impuse solictanţilor de drepturi ale RP (art. 5(3));
• eliberează solicitantului, pe baza constatării condiţiilor sus-amintite, o adeverinţă care atestă că acesta beneficiază de drepturile prevăzute de lege;
• acoperă cheltuielile de emitere şi pe cele de transmitere către solicitant, prin poştă, a adeverinţei eliberate (art. 5(5));
• beneficiază, pe bază de parteneriat instituţional, de sprijinul altor instituţii din România cu competenţe în domeniu (art. 6(2));
• avizează (se înţelege consultativ) ordinul şefului Cancelariei Primului Ministru de aprobare a structurii organizatorice, statului de funcţii şi regulamentului de organizare şi funcţionare ale Centrului “Eudoxiu Hurmuzachi” (art. 12(2));
• încheie, în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a legii, protocoale de colaborare pentru aplicarea legii cu Ministerele Educaţiei şi Cercetării, Culturii şi Cultelor, respectiv Afacerilor Externe şi cu alte instituţii cu competenţe în materie;
• emite un aviz conform (eventual împreună cu MAE) referitor la acordarea burselor pentru RP (art. 13(2));
• participă, alături de Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi Ministerul Afacerilor Externe, la organizarea preselecţiei RP care doresc să beneficeze de bursele oferite de statul român.

Conferirea acestei sfere de atribuţii şi compente DRP pare oportună (sau, profan spus, mai puţin periculoasă sau dăunătoare) pe de o parte prin prisma personalităţii juridice proprii a departamentului, de unde decurg şi o responsabilitate şi o accountability distincte, şi pe de altă parte în lumina echilibrării sale de celelalte instituţii cu competenţe în materie. În această ordine de idei, Parlamentul – al doilea actor instituţional major al sistemului propus de parlamentarii social-democraţi, patronează Congresul anual al Românilor de Pretutindeni, care se organizează fie în ţară, fie în străinătate, cu consimţământul autorităţilor din statul respectiv, iar în mod specific Camera Deputaţilor:

• asigură fondurile necesare organizării Congresului RP;
• asigură fondurile necesare desfăşurării Consiliului RP;
• găzduieşte sediul Consiliului RP;
• avizează normele de organizare şi funcţionare a Consiliului stabilite de către Congres;
• încheie protocoale de colaborare, pe bază de parteneriat instituţional, cu DRP.

Cât priveşte celelalte entităţi organizaţionale implicate,
- Consiliul Românilor de Pretutindeni beneficiază de personalitate juridică proprie, şi nu doar de un caracter onorific, precum în cazul proiectului MAE, iar ca atribuţii, acordă consultanţă şi asistenţă Parlamentului României, DRP şi altor instituţii guvernamentale competente, cu care colaborează pentru promovarea de iniţiative legislative referitoare la RP, respectiv la realizarea şi aplicarea programelor destinate comunităţilor româneşti. Mai mult, rolul său de organism permanent executiv al Congresului RP este mult mai bine definit prin prisma faptului că cel din urmă îi stabileşte, cu avizul Camerei Deputaţilor, normele de organizare şi funcţionare. În sfârşit, pare oportună separarea surselor de finanţare ale DRP (de la bugetul Cancelariei Primului Ministru) de cele ale Consiliului (de la bugetul Camerei Deputaţilor).
- MAE, cu un rol net redus în raport cu cel propus de proiectul ministerului: participă, prin misiunile diplomatice sau oficiile consulare la testarea cunoştinţelor de limba română de către solicitanţii drepturilor prevăzute de lege; avizează, dacă este cazul, alături de DRP, acordarea burselor pentru românii de pretutindeni; organizează, alături de Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi de DRP, la organizarea preselecţiei solictanţilor de burse oferite de statul român; încheie cu DRP un protocol de colaborare pe bază de parteneriat instituţional.
-Guvernul în ansamblul său, dincolo de atribuţiile specifice ale ministerelor şi agenţiilor guvernamentale: prin intermediul Cancelariei premierului asigură fondurile necesare desfăşurării activităţilor Centrului “Eudoxiu Hurmuzachi”, care îi este subordonat; prin intermediul şefului cancelariei, aprobă organizarea şi funcţionarea Centrului, aceasta cu avizul DRP, şi respectiv numeşte directorul general al centrului; prin intermediul Primului Ministru coordonează activitatea DRP.

Concluzii şi evaluări finale
Sintetic, proiectul de lege propus de MAE instituie un cvasi-monopol al ministerului (strict teoretic prin intermediul DRRP) asupra relaţiilor cu românii de pretutindeni, de la înregistrarea acestora într-o bază impresionantă de date până la evaluarea şi finanţarea proiectelor privind RP pentru care se solicită finanţare de la bugetul de stat, şi de la găzduirea Consiliului Consultativ al Românilor de Pretutindeni până la a asigura fondurile necesare organizării Forumului anual al Comunităţilor Româneşti de Pretutindeni. Rolul Parlamentului ca legiuitor suprem şi autoritate de control a Executivului este inexistent, iar cel al altor instituţii periferic sau chiar decorativ (precum în cazul Consiliului Consultativ al RP).

Ca o menţiune parantetică, la ora acuală, în cadrul MAE fiinţează Departamentul Românii de Pretutindeni, condus de un secretar de stat (funcţie ocupată la ora actuală de Mihai Gheorghiu), asistat de un subsecretar de stat şi compus din două direcţii: Direcţia pentru Românii din Vecinătate şi Balcani, cu rolul, potrivit prezentării de pe situl Ministerului, de a coordona ansamblul activităţilor desfăşurate sub egida MAE pentru întărirea şi dezvoltarea relaţiilor cu românii din statele vecine şi Balcani şi pentru păstrarea şi afirmarea identităţii lor etnice, culturale, lingvistice şi religioase, cu respectarea legislaţiei statului ai cărui cetăţeni sunt; Direcţia pentru Originarii din România, care răspunde de ansamblul activităţilor desfăşurate sub egida MAE pentru întărirea şi dezvoltarea relaţiilor cu diaspora şi cetăţenii români domiciliaţi în străinătate, respectiv cu originarii din România stabiliţi în afara graniţelor ţării (cu excepţia ţărilor vecine).

O dovadă a faptului că cele două direcţii şi departamentul în sine sunt depăşite, logistic şi ca resurse umane, de sarcina de serviciu, o furnizează şi lectura Agandei personalului MAE aşa cum era ea finalizată în februarie 2006; oficial, direcţia pentru Vecinătate şi Balcani are 13 angajaţi, iar cea pentru Originarii din România 6. doar 19 angajaţi conduşi de un secretar de stat şi un subsecretar de stat par oricum prea puţin pentru a gestiona relaţiile cu românii de pretutindeni. Ba mai mult, pe baza unei lecturi atente a celor două liste se poate constata, cu oarecare suprindere, că trei nume (Cristian Gheorghe B., Cosmin M. şi Octavian Ş.) figurează ca angajaţi la ambele direcţii, ceea ce înseamnă un total real de 16 angajaţi, efectiv responsabil cu gestionarea optimă a relaţiilor cu circa 10 milioane de persoane, la cât este estimat numărul românilor din afara graniţelor; altfel spus, ca normă de reprezentare, discutăm de 1 angajat MAE la 625.000 români din străinătate.

Prescriptiv, analogia care se poate formula prima facie este cea cu Ministerului Integrării Europene. Respectivul minister, chiar dacă cu un obiect de activitate în foarte mare măsură subsumat celui al MAE, a fost înfiinţat ca entitate instituţională separată, condusă de un ministru delegat. Ei bine, dacă problema românilor de pretutindeni reprezintă în mod real o prioritate pe agenda de politică externă a României, menţinerea/înfiinţarea unei structuri autonome, cu atribuţii extinse în materie, cu resurse umane adecvate cantitativ şi calitativ şi conduse (tot) de un ministru delegat pare un deziderat nu doar posibil, ci chiar necesar a fi atins.

Cât priveşte proiectul PSD, se poate aprecia în primul rând că formula instituţională şi procedurală propusă realizează o mai bună echilibrare a atribuţiilor organelor executive şi legislative. Ca un al doilea “punct tare”, atribuţiile consistente şi personalitatea juridică proprie ale DRP par, după cum explicam anterior, nu doar oportune, ci chiar necesare având în vedere importanţa strategică a problemei românilor de pretutindeni pe agenda de politică externă a României, precum şi volumul resurselor antrenate, a căror gestionare impune un grad cât mai ridicat posibil de transparenţă, autonomie şi putere decizională. Aceste condiţii par mai dificil de îndeplinit de către un departament precum cel propus de proiectul MAE, lipsit de personalitate juridică, de capacitatea de a ordona credite şi în consecinţă de o putere decizională limitată sever. Mai mult şi la modul ideal, poate că în formula preconizată DRP s-ar cuveni condusă de un director general care nu doar să beneficieze de rang de ministru delegat şi să aibă calitatea de ordonator principal de credite, ci şi să nu aibă apartenenţă, aceasta tocmai pentru a împiedica politizarea şi astfel aruncarea în derizoriu şi demagogie a chesiunii românilor de pretutindeni, aşa cum s-a mai întâmplat de altfel pe scena politică a României de după 1989.

La fel de adevărat însă, pe marginea aceluiaşi sistem propus de deputaţii şi senatorii PSD s-ar putea aduce trei observaţii critice, din acre două de fond şi una de formă. Într-o primă observaţie, sistemul propus pare doar separat între puterile statului, nu şi echilibrat, impresia generată fiind aceea de “fracturare” între blocurile Guvern şi ministere – DRP – Centru pe de o parte şi Parlament – Consiliu – Congres pe de altă parte. Nu există bunăoară o partajare a competenţelor, nu există comisii mixte legislativ-executiv care să se implice în activitatea Centrului, iar Executivului i se refuză orice rol în organizarea Congresului RP sau în desfăşurarea activităţilor Consiliului, care pare contolat exclusiv de către Parlament. Consecutiv, şi încadrabilă tabloului mai general al unui sistem politic viciat de paralelisme şi suprapuneri de structuri şi competenţe, sistemul propus de PSD generază impresia că DRP şi Centrul ar deveni o “afacere” exclusivă a Guvernului”, iar Congresul şi Consiliul “monopolul” Camerei Deputaţilor, fără o legătură instituţională sau procedurală între ele şi cu un potenţial conform de consecinţe nefaste pentru gestionarea problemei românilor de pretutindeni în ansamblul ei.

Într-o a doua observaţie, neobligativitatea prezentării unei scrisori de garanţie bancară de către solicitanţii de finanţări pentru proiecte privind românii de pretutindeni, deşi generoasă la prima vedere, riscă să întreţină o stare de fapt în care orice analiză pertinentă pe ultimii ani a activităţii centrelor de “experţi” care au derulat proiecte privind RP indică faptul că diletantismul şi iresponsabilitatea pe banii contribuabililor au constituit nu excepţia, ci din nefericire regula, semnalată ca atare de către mass media în câteva rânduri. Circumscris aceleiaşi problematici, semnalăm aici cu titlul de paranteză amendamentul cu potenţial la fel de nociv formulat de un senator liberal la proiectul de lege nr. 455/2006 privind regimul acordării finanţărilor nerambursabile pentru activitatea românilor de pretutindeni, amendament prin care se urmărea eliminarea din art. 8(1) a precizării finale “[e]liberarea unor noi tranşe de finanţare este condiţionată de justificarea avansului acordat”. Ca şi la momentul dezbaterilor pe marginea proiectului, insistăm pentru menţinerea propoziţiei sus-citate; într-un context al derulării unor astfel de proiecte dominat din păcate de amatorism şi absenţa unor mijloace de control şi responsabilizare, prevederea se constituie într-un instrument funcţional de asigurare şi control a derulării proiectelor finanţate de la bugetul de stat şi implicit de responsabilizare necesară a persoanelor conducând astfel de proiecte.

Ca o a treia observaţie, tocmai pentru că preconizează modificări structurale ale actualului sistem instituţional implicat în gestionarea relaţiilor cu românii de pretutindeni, proiectului PSD i se poate imputa absenţa unui capitol de prevederi finale şi tranzitorii care să stabilească detaliile “transferului managerial” legate de preluarea de către DRP de la MAE, pe bază de protocol şi într-un termen definit, a prevederilor bugetare, a deschiderilor de credite bugetare şi a execuţiei bugetare aferente anului şi respectiv să traseze sarcinile care revin celorlalte instituţii implicate (ex. Ministerul Educaţiei şi Cercetării, Ministerul Finanţelor) pe perioada de tranziţie.

În sfârşit, ca aspecte comune celor două proiecte comune, reiterăm vicierea lor conceptuală în ceea ce înseamnă definirea exactă a ceea ce înseamnă “român” şi deci în fixarea unuia din cele două obiecte ale reglementări – românii de pretutindeni şi drepturile oferite lor de către statul român. În tiparele taxonomiei prezentate la punctul I.2. al analizei, pentru o mai bună fundamentare conceptuală şi operabilitate, setul de condiţii asociat posibilităţii de a beneficia de drepturile preconizate ar putea cuprinde:

a.) asumarea în mod liber a originii şi identităţii culturale româneşti printr-o declaraţie în care să se precizeze şi faptul că eventuala exercitare a drepturilor prevăzute nu va aduce prejudicii intereselor statului român;

b.) dovedirea unor cunoştinţe de limba română, aceasta însă în baza unui barem de evaluare stabilit şi aplicat riguros şi unifom (prevedere necesară întrucât, din motive uşor recognoscibile, o simplă declaraţie că limba maternă este româna ar fi insuficientă);

c.) dovedirea apartenenţei la (dacă există) o organizaţie recunoscută de către autorităţile române ca reprezentativă pentru comunitatea românească, iar dacă o asemenea organizaţie nu există, atunci fie un act doveditor eliberat de Bisericile ortodoxe române de peste graniţe, fie dovada cetăţeniei române (inclusiv în trecut, cu excepţia celor care au renunţat benevol la ea) sau descendenţa din foşti cetăţeni români. Deşi pare extrem de restrictivă, o asemenea prevedere ar elimina în bună măsură fraudele şi obţinerea nemeritată a drepturilor prevăzute de lege.

Tot comun celor două proiecte, poate că prevederea explicită prin lege a cuantumului/ponderii sumei alocate DRRP/DRP din bugetul MAE / Cancelariei Pimului Ministru ar conferi un plus de transparenţă, responsabilitate şi “accountability” gestionării şi gestionarilor respectivelor fonduri. Similar, pentru evita orice abuz sau promovarea unor interese restrânse de grup, poate că s-ar impune (deşi greu aplicabil) stabilirea unor criterii generale de paticipare la Forumul / Congresul RP, precum şi a condiţiei alegerii libere, democratice a membrilor Consiliului RP de către membrii Congresului, şi nu de către MAE, Guvern, Camera Deputaţilor sau altă instituţie din România subiect al interferenţei cu interese politice.

În esenţă, apreciem ca necesara o lege care să definească poziţia şi responsabilităţile statului faţă de românii din afara graniţelor sale, nu doar dintr-o “datorie morală şi politică” precum cea identificată de preşedintele Traian Băsescu statului român strict faţă de Republica Moldova, ci faţă de toţi românii “de pretutindeni”. Ca reglementări în materia tratamentului preferenţial acordat diasporei şi comunităţilor etno-culturale congenere, România a rămas în urma majorităţii statelor europene. În acest context, analiza aici încheiată şi-a propus, prin compararea a două proiecte diferite dar şi similare sub multe aspecte, evidenţierea unor probleme remanente a căror reglementare se impune din ce în ce mai accentuat. Nu am urmărut statuarea superiorităţii vreuneia dintre cele două iniţiative legislative faţă de cealaltă, ceea ce ar fi nu doar imposibil în termeni realişti şi cuantificabili, ci şi periculos. Ambele conţin, în diferite privinţe, “puncte tari” care merită menţinute, dar şi “puncte slabe” care admit critici şi îmbunătăţiri conforme. Esenţial este ca dezbaterea publică a acestor proiecte şi – de ce nu? – a altora concurente să continue într-o manieră policy-oriented pentru a se concretiza într-o lege pe care românii de pretutindeni, văduviţi prea multă vreme de precuparea paternală a statului român şi fraternală a cetăţenilor săi, o merită.

Sfârşit